ten waren opgesteld (dat kon toen nog). Waren de
bestemmingen op de kaart nu bindend, ook al ontbraken
definities en voorschriften?
In het geval Eindhoven-Aussems (7) besliste de Hoge
Raad (de ene hoogste rechter) van ja: de gemeente
week af van de aangegeven bestemmingen ,,weg" en
„plantsoen", hoewel ze geen afwijkingsbevoegdheid
had. Door verbreding van de weg werd de realisering
van de bestemming „plantsoen" onmogelijk gemaakt.
De verdediging van de gemeente mocht niet baten. Ze
beschouwde het uitbreidingsplan als een algemene zich
tot de overheid richtende beleidslijn; het zou gaan om
een bestuurlijke richtlijn voor de gemeente, waarvan het
karakter voortvloeit uit het beginsel van behoorlijk
bestuur, dat de overheid zich althans in grote lijnen en
in het algemeen behoort te gedragen naar door haar ge
publiceerde plannen. De Hoge Raad kon echter hiervoor
geen steun vinden in de wet, en evenmin in rechtspraak
of in recente literatuur. Daarmee stelde ze duidelijk vast,
dat het bestemmingsplan niet alleen de burgers bindt
(zoals de gemeente meende), maar óók de overheid.
In dit geval bestond het bestemmingsplan alleen uit een,
waarschijnlijk meetkundig correcte en ook overigens
duidelijke, kaart. Bij gebreke van voorschriften werd hij
door de Hoge Raad bindend verklaard, maar daaruit mag
naar mijn mening nog niet worden geconcludeerd dat nu
elke bestemmingsplankaart, zowel wat de bestemmin
gen als het lijnenwerk betreft, volstrekt bindend is.
Met betrekking tot de bestemmingen op de kaart merkt
Crince Le Roy naar aanleiding van een uitspraak van de
afdeling Rechtspraak op (8):
,,De hierboven gepubliceerde uitspraak leert intussen, dat men
de juridische betekenis van de bestemmingsplankaart niet mag
overtrekken".
En wat te doen wanneer kaart en voorschriften elkaar
tegenspreken? In de Belgische wet hebben, volgens
Wastiels (9), alle voorschriften van de plannen dezelfde
bindende kracht, ongeacht of zij grafisch zijn of niet, en
er mag alleen van worden afgeweken in de gevallen en
in de normen door de wet bepaald. Veel plannen van
aanleg zouden de bepaling „de grafische voorschriften
hebben voorrang op de teksten" bevatten. Maar wat
zegt de voorzitter van de afdeling Rechtspraak van de
Raad van State (de hoogste rechter in de uitspraak van
De Haan) op 8 juli 1980 (10)?:
„Indien de plankaart bij nameting blijkt af te wijken van de ge
schreven voorschriften, dienen in verband met de rechtszeker
heid de voorschriften te worden gevolgd. Deze geven immers
de bedoeling van de planwetgever het meest nauwkeurig
weer".
Jammer voor de geodeten, zou je zeggen, maar het
woordje „immers" brengt je aan het twijfelen: zou de,
voorzitter meer vertrouwen hebben in de verbale uit
drukkingsvaardigheid van stedebouwers en juristen dan
in hun kartografische taalbeheersing?
Bij een dergelijke stand van zaken word je nieuwsgierig.
Het register van het tijdschrift Bouwrecht levert via de
ingangen „bouwperceel", „globaal plan", „plankaar-
ten" en „rooilijn" veel interessante lectuur op (11), als
ook het trefwoord „plankaart" in de bundel Jurispru
dentie Bestemmingsplannen (12). Uit meetkundig oog
punt is deze lectuur zeker niet schokkend, met uitzonde
ring misschien van een kroonuitspraak over het bestem
mingsplan „Overwhere 1973" van de gemeente Purmer-
end, waarin een vaart 15 m verkeerd zou liggen (13).
Nu zegt de jurisprudentie zeker niet alles, want veel pro
blemen worden natuurlijk intern binnen de gemeenten
opgelost en op de omvang en ernst hiervan krijg je via
de literatuur helaas geen zicht.
Ook het Rapport van de Studiecommissie „GBKN-
Bestemmingsplannen" (14) is hierbij, anders dan je zou
mogen verwachten, niet behulpzaam. Het behandelt uit
voerig de bestaande voorschriften met betrekking tot in
houd en uiterlijk van de bestemmingsplannen, de relatie
GBKN-kadastrale kaart en de financiële aspecten komen
aan bod; zelfs wordt de toepassing van de GBKN voor
andere plannen besproken, maar er wordt amper inge
gaan op de meetkundige, juridische en financiële proble
men, die bij toepassing van slecht kaartmateriaal, ook in
de voorbereiding, kunnen optreden:
,,De nauwkeurigheid van de maatvoering is voor de stede-
bouwkundige geen hoofdzaak, doch de ligging van een object
op de kaart mag niet te veel verschillen van de werkelijke lig
ging. Dit met het oog op het voorkomen van bezwaren van be
langhebbenden tengevolge van onjuistheden op dit punt". (15)
En wat dan, wanneer het plan moet worden gereali
seerd? Naar mijn mening had de relatie ondergrond-
bestemmingsplankaart moeten worden onderzocht in
het totale proces, van voorbereiding tot en met uitvoe
ring.
1.3. Wat wordt er geregeld?
De vraag naar de betekenis van het lijnenwerk in een be
stemmingsplankaart wordt mij niet alleen ingegeven
door mijn geodeet zijn en stedebouwkundige interesse,
maar ook door een sterke belangstelling voor wat nu
eigenlijk precies wordt en ook kan worden geregeld in
een bestemmingsplan. Waar grijpen de regels, in kaart
en tekst, op aan, hoeveel ruimte laten ze open, hoeveel
rek zit erin, tegen welke krachten zijn ze bestand? Het
procedurele aspect is natuurlijk van belang, maar uitein
delijk gaat het toch om een juridisch document, dat de
ontwikkeling van de ruimte zal beïnvloeden, dus om het
inhoudelijke aspect. Al het praten en overleggen is niet
alleen een gezelschapsspel (hoewel het daar steeds meer
op begint te lijken), maar ook een werkproces om tot
schriftelijke en grafische afspraken tussen overheid en
burgers te komen over indeling en gebruik van de ruim
te. Bij de horizontale en verticale coördinatie van de
planning kan niet worden volstaan met te spreken over
coördinatie van „het" bestemmingsplan en „het" land
inrichtingsplan, maar moet worden gekeken naar wat
het beste in het ene plan kan worden geregeld en wat in
het andere, dus naar de inhouden van de verschillende
plannen. „Het falende bestemmingsplan, geen louter
procedurele kwestie", roept Van der Ree uit in het
Nederlands Juristenblad (16), en hij pleit voor een onder
zoek naar de afwijkingen tussen plan en werkelijkheid,
om inzicht te krijgen in het realiteitsgehalte van de be
stemmingsplannen in hun huidige juridisch-technische
opzet. Hij vraagt zich af, of het bestemmingsplan niet te
ver gaat in zijn stedebouwkundige detaillering; een plan
dient bestemmingen aan te geven, ruimtelijke functies,
en niet ruimtelijke vormen. In de praktijk vind je dit ge
realiseerd in het globale bestemmingsplan (17) en in zijn
Duitse en Franse equivalenten: het Flachennut-
zungsplan en het Plan d'Occupation des Sols (POS)
(18). Een schitterend voorbeeld is het globale bestem
mingsplan voor het centrum van Zoetermeer, waarin op
een kaart per vierkant van 50 x 50 m functies zijn aange
geven met een toegestane plaatsafwijking van één vier
kant (19). Maar zo is het stedebouwkundige produkt aan
de hand van de plankaart en de voorschriften misschien
onvoldoende voorspelbaar.
Hier rijst dus het probleem wat je met een bestemmings
plan in het algemeen jmoet en kan regelen: functies of de
stedelijke en landschappelijke ruimte in meer architecto-
NGT GEODESIA 83
3
