Bij de grafisch vastgelegde grenzen op de bestem-
mingsplankaart kan je vragen naar de precisie: hoe
nauwkeurig moet een grens zijn vastgesteld om juridi
sche en technische ongelukken te voorkomen? Dit geldt
voor alle lijnen in het plan. Anders echter dan een ka
dastrale grens, is bijvoorbeeld een bestemmingsgrens
niet een meer of minder nauwkeurige beschrijving van
een bestaande situatie, maar een grafisch genoteerde ju
ridische norm. Normen kennen afwijkings- en onthef
fingsmogelijkheden, en er zou dus kunnen worden on
derzocht wanneer en in welke mate er van de norm kan
worden afgeweken, of feitelijk wordt afgeweken.
2.2. Technische en juridische betekenis
Onder technische betekenis versta ik hier de rol die de lij
nen op de kaart, en allerlei maten hierop en in andere
voorschriften opgenomen, vervullen in het ruimtelijke
inrichtings- en beheersproces, ongeacht hun juridische
status. Ik denk hierbij aan stedebouwkundige aspecten
als verschaffen van veiligheid en licht en lucht, scheiding
van functies, vormgeving van de ruimte. Ook valt hier
onder de relatie van de lijnen op de bestemmingsplan-
kaart met de lijnen op de kaarten die worden gebruikt bij
de voorbereiding en de realisatie van een bestemmings
plan.
Een bestemmingsplan is echter niet een vrijblijvende
werktekening. Het heeft naast een technische, vooral
een juridische betekenis (26): het schept verplichtingen
van de overheid jegens de burgers en omgekeerd. Wan
neer iemand wil bouwen of graven, zal hij daartoe een
vergunning nodig hebben. De aanvraag wordt mede ge
toetst aan het bestemmingsplan. Ook de overheid kan
niet zomaar van het plan afwijken (zie de zaak Eind-
hoven-Aussems).
Tot de vragen met betrekking tot de juridische betekenis
behoren: in hoeverre zijn lijnen en maten bindend gezien
hun verschillende precisie en afwijkingsmogelijkheid?
Welke sancties staan er op overschrijding van de gren
zen, op het buiten de perken treden? Wanneer wordt
iemand, door het trekken van een lijn of het stellen van
een maat, in het meest doelmatige gebruik beperkt? Hoe
ligt de aansprakelijkheid bij fouten in de kaart? Hoe ver
antwoordt de overheid het aangeven van een grens,
welke argumenten, behalve technische, kan ze daarvoor
aanvoeren?
De juridische en technische betekenis van de lijnen op de
kaart kan in een beperkt verband, bijvoorbeeld een blok
je nieuwbouwwoningen worden bekeken, maar het kan
ook zijn dat de werking van een lijn, door zijn bijzondere
plaats in bijvoorbeeld een stedelijke structuur, over een
veel ruimer gebied uitstraalt.
Illustratief is de discussie over de rooilijn in de Sint Anto-
niebreestraat in Amsterdam, uitvoerig beschreven en
geanalyseerd in ,,De uitgespeelde gemeenteraad" van
A. J. Hoekema (27). De rooilijn was 12 m naar achteren
gepland, om een doorbraak door de Nieuwmarktbuurt
mogelijk te maken, wat in strijd was met een eerder ge
nomen raadsbesluit. Verzet van verschillende zijden leid
de uiteindelijk tot een oplossing, waarbij de rooilijn maar
3)4 m werd teruggelegd. Op de te brede brug naar de
Jodenbreestraat kan men nu 's zomers koffie drinken,
waar anders het verkeer zou hebben voortgeraasd.
2.3. Bebouwde kom, stadsuitleg en buitengebied
„Het" bestemmingsplan bestaat niet. Ook al maakt de
wet geen onderscheid, in de praktijk is er zeer veel varia
tie, afhankelijk van het gebied waarop het plan betrek
king heeft, en ook afhankelijk van de wijze van regeling
bij verschillende stedebouwkundige bureaus, gemeen
ten en provincies.
In de probleemstelling heb ik onderscheid gemaakt tus
sen een drietal plantypen. Deze worden in de literatuur
meestal afzonderlijk behandeld, en vallen dan ook onder
nogal verschillende bestuurlijke en disciplinaire regimes.
Plannen voor de bebouwde kom zijn slechts verplicht
voor een beschermd stadsgezicht krachtens de Monu
mentenwet en voor stadsvernieuwing. In het eerste ge
val zal dan sterk de nadruk liggen op de conservering
van de verschijningsvorm: rooilijnen, bouwmassa's,
materiaal en kleur. Ook de functies worden geregeld,
maar dit is in verband met de sterke menging nog een
stuk lastiger. Een plan voor stadsvernieuwing zal, zeker
wanneer er grootschalig wordt gesaneerd, al meer het
karakter kunnen krijgen van een plan voor stadsuit
breiding.
Voor stads- en dorpsuitleg (en voor het stichten van
nieuwe steden) is kenmerkend, dat de bestemmingen
zeer los staan van de bestaande toestand. Weiland
wordt bestemd tot woongebied, bestaande topogra
fische en eigendomsgrenzen verdwijnen. Houvast bij het
plaatsen van de lijnen ontbreekt, en er is ook onzeker
heid of alles wel zo zal kunnen worden gerealiseerd als
op de tekening staat, zeker wanneer onder druk van de
economische omstandigheden nog verder moet worden
verdicht. Deze onzekerheid heeft geleid tot het globale
of vlekkenplan, waarin alleen een aantal hoofdbestem
mingen is weergegeven die later, via uitwerkingsplan
nen, verder zullen worden gedetailleerd.
Het bestemmingsplan buitengebied kan weer meer con
serverend zijn, ter bescherming van landschappelijke en
natuurwaarden, maar zal ook een kader moeten bieden
voor allerlei landinrichtingsactiviteiten. Evenals bij de
plannen voor de bebouwde kom is er een duidelijke rela
tie met de bestaande eigendoms- en gebruikstoestand,
wat onder andere tot uiting komt in bouwpercelen rond
bestaande boerderijen.
Het zou in het kader van de probleemstelling interessant
zijn om na te gaan wat de overeenkomsten en verschil
len zijn tussen de in de verschillende plantypen toege
paste regelingen met maat- en liggingsaspecten, maar
een dergelijk overzicht is me niet bekend.
2.4. Relatie met andere (meest verbale) regelingen
De bestemmingsplankaart is maar een deel van het plan:
er horen ook voorschriften en een toelichting bij. Alleen
de kaart en de voorschriften zijn juridisch bindend, wat
natuurlijk niet wegneemt, dat ook de toelichting invloed
zal hebben op de toepassing van het plan. Zowel voor
schriften als toelichting kunnen maataspecten bevatten
en moeten dus in het onderzoek worden betrokken.
Er zijn ook relaties met andere plannen, zoals met het
streekplan, de structuurschema's en schetsen en het
landinrichtingsplan. Ze hebben gevolgen voor de plaats
van de lijnen in het bestemmingsplan. In Duitsland en
Frankrijk kunnen plannen van hoger orde in het bestem
mingsplan worden overgenomen. In Nederland kunnen
Gedeputeerde Staten aanwijzingen geven (art. 37
WRO).
Ook andere wetten en verordeningen bevatten ruimtelij
ke voorschriften: de bouwverordening, waterschaps
keuren, het burenrecht, privaatrechtelijke overeen
komsten bij gronduitgifte. Hun relatie met het bestem
mingsplan wordt uitvoerig behandeld door Straver in
diens „Juridische aspecten van de kwaliteit van het bou
wen" (28).
NGT GEODESIA 83
5
