voor gebruikers van ruimtelijke plannen, zowel over
heid als burgers. In de tot nu toe relatief autonome
werkwijze zal fors ingegrepen moeten worden, willen
de doelstellingen van het project DURP slagen. Zeker
op rijksniveau lijkt het momenteel nog niet zinvol (en
ook nog niet haalbaar) alle beleidslegenda's te uni
formeren. Er zou al veel bereikt worden als op het
hoogste planniveau een algemeen geaccepteerde
topografische ondergrond zou worden geïntroduceerd
op basis waarvan de uiteenlopende beleidskaarten
ontwikkeld zouden kunnen worden (en die in ieder
geval qua beeld uitwisselbaar zouden zijn).
Het project Digitaal Uitwisselbare Ruimtelijke Plannen (DURP)
Kader 3.8 Over digitale uitwisselbaarheid
29
de legenda van nederland
De Tweede Nieuwe kaart van Nederland maakt duidelijk hoe
de toegankelijkheid van ruimtelijke plannen aanzienlijk vereen
voudigd kan worden. De Nieuwe Kaart leert overigens ook
hoeveel moeite het nog kost om de op talloze manieren aan
geleverde data voor deze kaart op één gelijke en vergelijkbare
basis te karteren. En maakt ook duidelijk dat permanente
actualisatie vereist is om het bestand als geheel betrouwbaar te
houden. Nog steeds prijkt er op de Nieuwe Kaart een uiterst
grootschalig overslagcentrum in het Gelderse rivierenland
terwijl in 2002 het doek definitief is gevallen. Maar dit terzijde.
Ruim twee jaar geleden is bij het Ministerie van VROM het
stimuleringsproject Digitaal Uitwisselbare Ruimtelijke Plannen
(DURP) van start gegaan (zie www.minvrom.nl/digitale-
plannen). Dit initiatief is een samenwerkingsverband tussen
verschillende partijen, waaronder de VNG, BNSP (stedebouw-
kundige beroepsvereniging) en het Ravi (overlegorgaan voor
de vastgoedinformatie), provincies, NIROV en het Ministerie
van VROM, waarbij gemeenten, provincies en rijksoverheden
worden gestimuleerd om hun bestemmingplannen, streekplan
nen en planologische kernbeslissingen digitaal te vervaardigen
en met andere overheden uit te wisselen. Het doel is om in
2005 70 van alle nieuwe bestemmingsplannen, streekplan
nen en planologische kernbeslissingen digitaal en uitwisselbaar
te vervaardigen, waarbij wordt voorzien in een koppeling van
de plankaart met de bijbehorende tekst. Het beschikbaarstellen
en uitwisselen van digitale ruimtelijke plannen draagt ertoe bij
dat:
inzicht is in de locatie van een ruimtelijk plan door een com
binatie met een actuele topografische ondergrond;
verschillende ruimtelijke plannen met elkaar kunnen worden
gecombineerd, zodat de kaders van streekplannen en planolo
gische kernbeslissingen al in een vroeg stadium van het plan
proces kunnen worden verkend en het achteraf aanpassen
van streek- of bestemmingsplan niet meer noodzakelijk is.
Dit zal de transparantie van het planproces in de Ruimtelijke
Ordening ten goede komen.
In opdracht van het project DURP geregeld onderzoek verricht
naar standaarden en criteria voor digitaal uitwisselbare ruimte
lijke plannen. Om op een efficiënte en effectieve wijze dergelijke
plannen met elkaar uit te kunnen wisselen, zullen partijen af
spraken met elkaar moeten maken over de wijze van gegevens
uitwisseling en zodoende een gemeenschappelijke taal moeten
spreken. Hiervoor zijn standaarden ontwikkeld: standaarden
voor de inhoud en presentatie van de beleidskaart en de bij
behorende beleidstekst en technische standaarden, zodat ruim
telijke plannen applicatieonafhankelijk tussen het ene en het
andere platform kunnen worden uitgewisseld.
Zo wordt momenteel door the Netherlands Graduate School
of Housing and Urban Research (NETHUR) gewerkt aan de
ontwikkeling van een informatiemodel voor PKB's. Met dit
informatiemodel kan een planologische kernbeslissing, zoals
de PKB Waddenzee of de Structuurschema Groene Ruimte II
worden vertaald naar een digitale PKB-kaart waarbij een koppe
ling kan worden gelegd met de bijbehorende beleidstekst. Het
gaat hierbij om het vastleggen van de inhoud en presentatie
van zowel abstracte als concrete beleidsobjecten in de kaart.
Hierbij is nog geen koppeling gelegd met de bijbehorende
ondergrond. Daarom zal na afronding van dit onderzoek een
koppeling worden gelegd met het informatiemodel voor PKB's,
zodat de interdepartementale afstemming en doorwerking van
PKB's in de toekomst beter kan worden gewaarborgd.
Reeds uitgebrachte publicaties zijn ondermeer "Handreiking
voor een DURP-stappenplan", de "Digitale leest" en vooral de
"IMRO-gecodeerde bestemmingsplankaart" (ten behoeve van
een uniforme legendacodering van bestemmingsplannen). Uit
een gebruikerswensenonderzoek kwam ondermeer naar boven
dat men niet alleen een eenvoudig toegankelijk, landsdekkend
en eenduidig bestemmingsplannensysteem wil, maar tegelijker
tijd een beeld van alle aanwezige belemmeringen ter plekke.
Er liggen evenwel nog diverse politieke en technische beren op
het digitale uitwisselingspad. Standaardisering van zowel proces
als kaartlegenda, hoe nuttig ook voor een verbetering van de
communicatie en duidelijkheid naar burgers, blijkt nog altijd
op weerstanden te stuiten. Dit ook omdat bestuurders (en de
ondersteunende diensten) graag hun eigen accenten en geur
vlaggen aan de producten hangen. Zo blijkt het langs diverse
provincie- en gemeentegrenzen nog steeds onmogelijk om
uiterst praktische zaken als begrenzing van de EHS goed op
elkaar af te stemmen. Digitale uitwisseling is een mooi goed,
maar voorwaarde is ook een inhoudelijke overeen- en minstens
afstemming. Dat vereist naast een technische ook een cultuur
omslag. Over de technische problemen m.b.t. de uitwisselbaar
heid wordt elders in dit rapport al het nodige gezegd.
Ons onderzoek richt zich op kaarten voor het (boven)regionale
niveau, dus het gaat hier om uitwisselbaarheid op provinciaal
en rijksniveau. Op enkele uitzonderingen na is het daarmee
nog droevig gesteld. In 2001 bleek de diversiteit aan beleids
uitspraken binnen en tussen de plannen van de verschillende
relevante departementen (LNV, V&W, Defensie, EZ en VROM)
nog bijna onmetelijk groot en de enige digitaliseringen van
kaartmateriaal waren gericht op externe presentatie en zeker
niet op onderlinge uitwisselbaarheid. Voor een tekenkamer
van VROM zit er vaak niets anders op dan een kaart van een
ander departement maar te scannen en met de hand weer in
te tekenen in het eigen cartografische (GIS)bestand. Het zal
duidelijk zijn dat het up to date houden van dergelijk bestanden
ook moeizaam verloopt.
De vraag is of aan alle rijksplannen (die vaak strategisch van
aard zijn en zeker niet zo topografisch gedetailleerd als streek
plannen, laat staan bestemmingsplannen) de DURP-eis zinvol
gesteld kan worden. De juridische grondslag van PKB's is niet
eenduidig. Naast de Concrete Beleidsbeslissing (met een forse
juridische werking tot en met de individuele burger, zoals bij
de HSL) zijn er ook Indicatieve Uitspraken met nauwelijks
rechtsgevolg. Het betreft dan beleidsconcepten, strategische,
hoogstens richtinggevende beleidsuitspraken e.d. Kaarten
hierbij hebben vaak een louter illustratieve waarde. En dan zijn
er nog Essentiële Beslissingen die wel een sterk juridische
verplichting hebben naar lagere bestuursniveaus en uitgewerkt
dienen te worden in bijvoorbeeld streek- of bestemmings
plannen, maar die eveneens niet vergezeld (kunnen) gaan van
een concreet ingevulde beleidskaart. Kortom: digitale uitwissel
baarheid van kaarten kan in voorkomende gevallen handig
zijn maar een IMRO-gecodeerde PKB-kaart is nog hele verre
toekomstmuziek, als het überhaupt zinvol is. Want een snelle
blik over de elkaar snel opvolgende wijzigingen in soort en
reikwijdte van op kaart te zetten beleidscategorieën, bijvoorbeeld
bij het ministerie van LNV t.a.v. natuur en landschap, geeft al
aan dat het standaardisatieprobleem niet zozeer in de digitaal
technische hoek opgelost zal moeten worden maar thuishoort
in het politieke veld. Gerard Linden en Henk Voogd stellen in
het themanummer van Rooilijn over DURP (december 2002)
dat deze situatie "...enerzijds pleit voor computerondersteuning,
toegesneden op vastlegging en snelle analyse van ruimtelijke
data, en anderzijds tot voorzichtigheid bij digitalisering vanwege
de complexiteit van planningsprocessen en vragen rond de
kwaliteit van de gegevens." Dat laatste slaat op het feit dat gege
vens van commerciële data-aanbieders vaak niet de kwaliteit
hebben die wordt gesuggereerd en dus ook de technisch-weten-
schappelijke analyses op rijksniveau tal van onzekerheden
bevatten.
Maar toch: buiten kijf staat dat een eenvoudiger gegevensverkeer
tussen de departementen niet alleen de beleidsvoorbereiding
en besluitvorming ten goede komt maar ook de transparantie
voor de burger. Een complete IMRO-codering lijkt alleen
haalbaar voor bepaalde PKB's. In eerste instantie moet toe
gewerkt worden naar de uitwisseling van cartografische
beleidsrepresentaties. Daartoe zal eerst overeenstemming bereikt
moeten worden over de meest geëigende topografische onder
grond, zoals in het themanummer terecht wordt geconcludeerd.
