Coördinatie van wetgeving en bestuur*
P. de Haan
1 Triasleer
Sprekende over de betekenis van de coördinatie van
wetgeving voor het bestuur zou ik graag willen be
ginnen met de bekende triasleer van Montesquieu
te vervangen door een geheel nieuwe, nl. die van
bestemming, inrichting en beheer. Lange tijd heeft
men gemeend de oude leer nog enigszins overeind
te kunnen houden door de term „uitvoering" te
vervangen door „bestuur", maar ook deze substitutie
geeft voor het moderne openbaar bestuur geen be
vrediging meer. Immers, daarbij wordt nog altijd
verondersteld dat wetgeving en bestuur wezenlijk
verschillende functies zijn, die volgens sommigen
zelfs min of meer de grens tussen staats- en admini
stratief recht zouden bepalen. In werkelijkheid
echter maakt de moderne administratieve wetgeving
eenvoudig deel uit van het openbaar bestuur, waar
van zij tegelijk het kader en het juridisch instrumen
tarium vormt. Sterker nog: coördinatie van wet
geving is in mijn gedachtengang coördinatie van
bestuur. Althans in de eerste plaats, want de rechts
bescherming, als tweede pool van het administra
tieve recht naast en tegenover het bestuur, is er óók
in hoge mate bij betrokken. Daar zal ik aan het eind
van mijn verhaal op terugkomen.
Laat ik eerst nog iets zeggen over de bedoeling van
dit verhaal en meer in het algemeen de bedoeling van
dit congres. Die kan niet zijn de hele problematiek
van de coördinatie van wetgeving onroerend goed
uitputtend te bespreken. Wat is dan wèl de bedoeling?
Wel, dat we spreken over de betekenis van de co
ördinatie van wetgeving voor de verschillende as
pecten die hier vandaag aan de orde worden gesteld.
En de strekking van mijn eigen verhaal is ook enigs
zins de overige sprekers die na mij komen op zo
danige wijze in te leiden, dat de samenhang en de
eenheid van het geheel daarbij tot uitdrukking
komen.
Daartoe zal ik eerst wat dieper ingaan op de bete
kenis van de wetgevingscoördinatie voor het open
baar bestuur als geheel om daarna bij de verschil
lende aspecten en hun onderlinge samenhang uit te
komen.
2 Betekenis voor het bestuur als geheel
Coördinatie van wetgeving is niet iets wat op zich
zelf staat, is ook geen doeop zichzelf. Dat zou het
wèl zijn, wanneer het mij enkel begonnen was om
de eenheid van wetgeving in juridisch-technische
zin. Op de studiedag, gewijd aan het afscheid van
Van Poelje bij het Instituut voor Bestuursweten
schappen, waar het ging over de 14 zgn. wets-
families corresponderend met evenzovele departe
mentale wetgevers, heb ik al gezegd dat het bestaan
daarvan met alle verscheidenheid van recht, die
daaruit voortvloeit, mij als zodanig niet zoveel doet.
Gebrek aan eenheid van het recht wordt pas een
kwalijke zaak, als daardoor de voornaamste doel
einden van het recht niet meer worden bereikt.
Voor het administratieve recht zijn dat de doel
einden van overheidsbeleid en rechtsbescherming.
En inderdaad worden die hoofddoeleinden door de
huidige, overwegend sectorale opzet van de admini
stratieve wetgeving op geen stukken na meer bereikt.
Wat het beleid betreft, komt dit doordat de functie
van het openbaar bestuur zélf zich zodanig verbreed
en verdiept heeft, dat het niet alleen meer gaat, zoals
in het verleden, om het van overheidswege beharti
gen van telkens weer nieuwe, op zichzelf staande
maatschappelijke belangen, maar om het sturen van
hele maatschappelijke ontwikkelingen, bijv. ruim
telijke of economische ontwikkelingen. En het is
deze verbreding en verdieping van de bestuurs
functie, die ongeveer gelijktijdig de behoeften op
roept aan een aantal zaken die slechts ogenschijnlijk
los van elkaar staan, zoals coördinatie van wet
geving, horizontale en verticale coördinatie van
bestuur, complementair bestuur, bestuurlijke re
organisatie van departementen, provincies, gemeen
ten, waterschappen en p.b.o. lichamen.
Met de titel van mijn verhaal „Coördinatie van wet
geving en bestuur" bedoel ik die eenheid tussen
parallelle verschijnselen tot uitdrukking te brengen.
Bij het schrijven van mijn preadvies en later bij de
totstandkoming van het rapport van de Werkgroep
Coördinatie Wetgeving Onroerend Goed was ik mij
van deze eenheid nog onvoldoende bewust. Beide
zijn dan ook slechts momentopnamen in een voort
gaande gedachtenontwikkeling.
Ikwilnuop het verband van de coördinatie van wet-
Rede uitgesproken op het Congres Coördinatie Wetgeving
Onroerend Goed op 21 april 1977 te Den Haag.
ngt 77
